O desenvolvimento de políticas públicas de atenção ao idoso no Brasil

The development of public policies for elderly care in Brazil
Desarrollo de políticas públicas de atención al anciano en Brasil
1 Enfermeira. Mestre em Enfermagem. Doutoranda da Escola de Enfermagem da Universidade Federal de Minas Gerais. Enfermeira da Secretaria Municipal
de Saúde da Prefeitura de Belo Horizonte. Membro Efetivo do Núcleo de Estudos e Pesquisas em Cuidado e Desenvolvimento Humano da Escola de
Enfermagem da Universidade Federal de Minas Gerais. Belo Horizonte, MG, Brasil. mtofernandes@gmail.com 2 Enfermeira. Doutora em Saúde Pública.
Professora da Escola de Enfermagem da Universidade Federal de Minas. Coordenadora do Núcleo de Estudos e Pesquisa em Cuidado e Desenvolvimento
Humano. Belo Horizonte, MG, Brasil. smsoares.bhz@terra.com.br
Recebido: 26/11/2011
Aprovado: 08/03/2012
Português / Inglês
www.scielo.br/reeusp
1495 O desenvolvimento de políticas públicas
de atenção ao idoso no Brasil
Fernandes MTO, Soares SM
Rev Esc Enferm USP
2012; 46(6):1494-1502
www.ee.usp.br/reeusp/
Introdução
O desenvolvimento de políticas públicas para a pessoa
idosa tem sido destaque na agenda de organizações internacionais
de saúde com relação à proposição de diretrizes
para nações que ainda precisam implantar programas sociais
e assistenciais para atender às necessidades emergentes
desse grupo populacional.
No Brasil, apesar de iniciativas do Governo Federal nos
anos 70 em prol das pessoas idosas, apenas em 1994 foi
instituída uma política nacional voltada para esse grupo.
Antes desse período, as ações governamentais tinham
cunho caritativo e de proteção, foi destaque nos anos 70 a
criação de benefícios não contributivos como as aposentadorias
para os trabalhadores rurais e a renda mensal vitalícia
para os necessitados urbanos e rurais com mais de 70
anos que não recebiam benefício da Previdência Social(1).
Sabe-se que as ações governamentais em políticas públicas
de saúde tratam do estudo dos programas básicos
de saúde, ao observar sua organização e suas práticas profissionais
na comunidade e sua intervenção profissional
na garantia dos direitos humanos(1). Assim,
cabe revisão constante dos objetivos propostos
das políticas públicas de saúde, para
buscar estratégias institucionais que visem a
promoção social, a prevenção da saúde e a
garantia dos direitos humanos nos segmentos
mais vulneráveis da população.
Com base nessa perspectiva, esse artigo
fundamenta-se na concepção da política
pública definida como: processo de elaboração
e implementação; resultados; formas de
exercício do poder político que envolvem a
distribuição e a redistribuição de poder; papel
do conflito social nos processos de decisão;
e repartição de custos e benefícios sociais(1).
Contudo, nas políticas públicas relativas à atenção à
saúde, destacam-se os impactos causados por pressões
sociais como: a urbanização acelerada, a volta de doenças
típicas julgadas erradicadas e, principalmente, o envelhecimento
da população, que exigem programas específicos
de políticas de saúde para enfrentar os problemas sociais
nas diferentes regiões brasileiras(2-3).
O Brasil tem se organizado na tentativa de responder
às crescentes demandas da população que envelhece,
preparando-se para enfrentar as questões da saúde e do
bem-estar dos idosos(2), um grupo que emerge rapidamente
no cenário da vulnerabilidade, ao mesmo tempo
em que o SUS está sendo regulamentado.
Nesse sentido, a Política Nacional do Idoso (PNI), promulgada
em 1994 e regulamentada pelo Decreto n. 1948,
de 03 de junho de 1996, assegura direitos sociais à pessoa
idosa, ao criar condições para promover sua autonomia,
sua integração e sua participação efetiva na sociedade e
reafirmar seu direito à saúde nos diversos níveis de atendimento
do SUS(3).
A partir desse contexto e da cogitada transição demográfica
e epidemiológica, quais foram as políticas públicas
implantadas no país em prol do bem-estar da pessoa idosa
considerando os eixos sócio-histórico e sócio-político?
A temática em questão implica em conhecer as especificidades
do objeto para apreendê-lo, o que não invalida a
tentativa de buscar relações que ampliem e complementem
o entendimento da interface da política e da atenção
à pessoa idosa na atualidade.
Essa investigação fundamenta-se em duas premissas interdependentes:
da regulamentação; e da implementação da
Política Nacional de Saúde da Pessoa Idosa no lócus Atenção
Primária à Saúde. Trata-se de um processo de regulamentação
que deveria responder adequadamente à demanda e às
necessidades crescentes da população que envelhece, cuja
proposta da política de atenção ao idoso deveria contemplar
suas especificidades. Assim, embora a legislação brasileira
relativa aos cuidados da população idosa seja bastante avançada,
a prática ainda é insatisfatória(2).
Observa-se que tanto a atenção primária
à saúde, quanto a estratégia de saúde
da família apontam para a inespecificidade
da atenção ao idoso o que impacta em seu
bem-estar. Dessa forma, ele precisa receber
do profissional um novo olhar, não mais focado
na doença, porém na funcionalidade.
Para a população idosa, a saúde não se restringe
apenas ao controle e à prevenção de
agravos de doenças crônicas não transmissíveis,
mas também à interação entre a saúde
física e mental, a independência financeira,
a capacidade funcional e o suporte social(3).
A importância desse estudo está focada na atenção ao
idoso que é um campo de investigação de pouco domínio
e conhecimento na atenção primária em saúde; a abordagem
centra-se na interface sócio-política com a atenção à
saúde, cujas pesquisas têm sido desenvolvidas de formas
isoladas e é um dos campos temáticos que mais geram interesse,
além de considerar que hoje as pesquisas na área
da atenção ao idoso foram incluídas como prioridade do
Ministério da Saúde.
Portanto, esse estudo tem como objetivo discutir os
aspectos legais do desenvolvimento de políticas de atenção
ao idoso no Brasil, no contexto sócio-histórico-político,
a partir de documentos articulados no arcabouço legal
da política nacional de saúde da pessoa idosa.
MÉTODO
Trata-se de pesquisa documental de natureza qualitativa,
que é o delineamento de um estudo realizado a
partir de documentos contemporâneos ou não. O objetivo
Observa-se que tanto
a atenção primária
à saúde, quanto a
estratégia de saúde da
família apontam para
a inespecificidade da
atenção ao idoso o
que impacta em seu
bem-estar.
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desse tipo de pesquisa é identificar, em documentos primários,
as informações que sirvam de subsídio para responder
alguma questão de pesquisa. Por representarem
uma fonte natural de saber, os documentos não são apenas
uma base de conhecimento contextualizado, também
surgem em um determinado contexto e fornecem informações
sobre o mesmo contexto(4).
A coleta dos dados foi realizada no período de junho a
setembro de 2010. Foram consultados os menus sobre Legislação
dos seguintes websites governamentais brasileiros:
Portal da Saúde do SUS(2,5-6), Planalto(3,7-8), Biblioteca Virtual
em Saúde do Ministério da Saúde(9), Senado Federal(10), Ministério
do Desenvolvimento Social(11), Secretaria de Direitos
Humanos(12), e Ministério da Previdência e Assistência
Social(13), nos quais as informações e publicações estavam
disponíveis ao público em geral. A busca baseou-se nos
seguintes descritores: planos governamentais de saúde,
políticas públicas, políticas públicas do idoso, saúde do idoso,
assembleias/conferências sobre envelhecimento, legislação
para idoso. Os critérios de inclusão dos documentos
foram a pertinência do conteúdo ao objetivo do estudo, e
sua articulação com as políticas de atenção ao idoso.
Na Legislação, buscou-se o arcabouço legal das políticas
públicas da pessoa idosa com o intuito de garantir
a representatividade por meio de diversos tipos de documentos
como portarias, decretos-lei e resoluções, os
quais estivessem inseridos em um contexto sócio-histórico,
e outros que apresentassem um conteúdo passível de
análise em uma perspectiva sócio-política.
A análise das referências encontradas foi baseada nos
documentos que tivessem o conjunto legal de políticas para
a população idosa com base na Portaria Nº 2.528 da PNSPI
de 2006(9). A partir daí estabeleceu-se uma retrospectiva
até 1923, tendo como marco a Lei Elói Chaves de 1923(14)
que mencionou, na legislação do Brasil, pela primeira vez
na história, os direitos previdenciários para o idoso.
No presente estudo, para que a leitura hermenêutica
da documentação se constituísse em operação importante
do processo de investigação, o cruzamento e o confronto
das fontes foi uma operação indispensável, já que possibilitou
uma leitura não apenas literal das informações
contidas nos documentos, mas uma compreensão real,
contextualizada entre as fontes que se complementavam,
em termos explicativos.
Os dados foram avaliados segundo a análise de conteúdo(
4) pertinente à pesquisa documental. Essa análise de
conteúdo é uma categoria de procedimentos explícitos de
análise textual para fins de pesquisa social, é uma técnica
para produzir inferências de um texto focal para seu contexto
social de maneira objetivada(15).
A primeira leitura dos documentos teve a finalidade
de verificar se os documentos preenchiam os critérios de
inclusão, das 24 referências encontradas nos websites governamentais,
somente 16 tiveram pertinência com o objetivo
da pesquisa. A escolha dos documentos foi aleatória
de acordo com os sites pesquisados, aqueles repetidos
eram eliminados na ordem em que apareciam.
Vale assinalar que a padronização dos formatos dos
documentos estudados facilitou o processo de análise por
implicar uma relação mais estável entre os termos utilizados
na linguagem escrita de cada um e seus significados,
ordenados em razão do objeto e do setting de cada documento
estudado.
Uma vez preenchidos os critérios de inclusão, o material
foi lido na íntegra e exaustivamente, para pré-análise
e exploração dos dados que originaram dois núcleos de
contexto: 1) sócio-histórico, com o objetivo de dimensionar
no tempo o desenvolvimento das políticas públicas de
atenção ao idoso; e 2) sócio-político, com o objetivo de
abordar os aspectos que fundamentam a política do idoso
no país. Dessa forma, foram contextualizadas as determinações
referentes à saúde do idoso para serviços de saúde,
famílias e esferas de governo.
Para a discussão dos dados, foram utilizados referenciais
de políticas públicas, cujas proposições e pensamentos
contemporâneos possibilitaram dialogar e refletir sobre
as relações do instituído com suas repercussões reais
na sociedade e, especificamente, para a pessoa idosa.
A abordagem da temática foi construída com base em
um diálogo teórico-metodológico de análise, na medida
em que se observaram aspectos textuais dos documentos
direcionados à política pública da saúde da pessoa idosa,
mas que ampliasse para seu bem-estar.
RESULTADOS E DISCUSSÃO
Contexto Sócio-Histórico do Desenvolvimento de
Políticas Públicas de Atenção ao Idoso no Brasil
A implantação de uma política pública para pessoas
idosas no Brasil é recente, pois data de janeiro de 1994.
Destaca-se nessa mesma época, no Brasil, a implantação
do modelo neoliberal, cuja consequência foi a adesão ao
Consenso de Washington, quando foi inaugurada a economia
globalizada(16).
O mesmo período foi marcado pela crise da hiperinflação
e da crise fiscal e sua amenização com o plano real,
pelos primeiros anos de implementação do SUS (Sistema
Único de Saúde) e pela universalização do ensino básico
apesar do alinhamento do modelo neoliberal(17).
Em termos de proteção a esse segmento populacional
— a pessoa idosa —, em 1923, encontrou-se o marco legal,
a Lei Eloy Chaves(14) que trata do sistema previdenciário;
também há referências em alguns artigos do Código Civil
(1916), do Código Penal (1940), e do Código Eleitoral (1965)
(18). De 1923 a 1965 destacam-se os dois períodos de governo
de Getúlio Vargas que marcaram, no Brasil, o início da
preocupação com o desenvolvimento das políticas públicas
voltadas para o desenvolvimento da economia, essencial1497
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mente para atender aos anseios da classe industrial brasileira,
sem levar em consideração as necessidades básicas
da população, mas que tinha o Estado como o principal
financiador dessa industrialização, impotente para investir
em tal empreitada(17). Ademais, as políticas resultantes são
fragmentadas e, invariavelmente, em vez de minimizar, tendem
a aprofundar os processos de exclusão ao continuar
garantindo serviços e benefícios apenas para poucos.
A lacuna existente permitiu que as políticas desenvolvimentistas
desse período favorecessem uma parcela pequena
da população com o acesso aos representantes do
Estado, os quais eram responsáveis pela elaboração das
políticas de desenvolvimento econômico(17).
Não obstante, as políticas públicas na área da saúde
fossem direcionadas para uma população de país jovem, a
base demográfica apontava para as políticas sociossanitárias
direcionadas à população materno-infantil. Nos anos
70 é que o processo sócio-político começou a operar mudanças
diante do novo perfil da população, assim, alguns
marcos históricos foram consagrados (Quadro 1).
Quadro 1 – Marcos históricos consagrados
1974 Por meio da Lei nº 6.179, foi criada a Renda Mensal Vitalícia, através do então Instituto Nacional de Previdência Social – INPS(18), e de
decretos, leis, portarias, referentes, principalmente, à aposentadoria.
1977
Foi criado o Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS), (Lei nº 6.439) integrando: o Instituto Nacional de Previdência
Social – INPS, o Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social – INAMPS, a Fundação Legião Brasileira de Assistência –
LBA, a Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor FUNABEM, a Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social – DATAPREV,
o Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social – IAPAS, para unificar a assistência previdenciária(7).
1982
Foi realizada a I Assembleia Mundial sobre o Envelhecimento (ONU)(19), em Viena, que traçou as diretrizes do Plano de Ação Mundial sobre
o Envelhecimento, publicado em Nova York em 1983. Esse Plano de Ação almejou sensibilizar os governos e sociedades do mundo todo para
a necessidade de direcionar políticas públicas voltadas para os idosos, bem como alertar para o desenvolvimento de estudos futuros sobre os
aspectos do envelhecimento(20).
1986 Foi realizada a 8ª Conferência Nacional de Saúde que propôs a elaboração de uma política global de assistência à população idosa.
1988
Foi promulgada a Constituição Cidadã – Constituição Federal(10), que destacou no texto constitucional a referência ao idoso. Essa foi, de fato,
a primeira vez em que uma constituição brasileira assegurou ao idoso o direito à vida e à cidadania:
A família, a sociedade e o Estado têm o dever de amparar as pessoas idosas, assegurando sua participação na comunidade,
defendendo sua dignidade e bem-estar e garantindo-lhe o direito à vida. - § 1º Os programas de amparo aos idosos serão
executados preferencialmente em seus lares. - § 2º Aos maiores de 65 anos é garantida a gratuidade dos transportes coletivos
urbanos(CF, art. 230, 1988)(10).
1993
Foi aprovada a Lei Orgânica de Assistência Social – LOAS – Lei 8.742/93(11), que regulamenta o capítulo II da Seguridade Social da
Constituição Federal, que garantiu à Assistência Social o status de política pública de seguridade social, direito ao cidadão e dever do Estado.
A LOAS inverte a cultura tradicional dos programas vindos da esfera federal e estadual como pacotes, e possibilita o reconhecimento de
contextos multivariados e, por vezes universais, de riscos à saúde do cidadão idoso. Cita o benefício de prestação continuada, previsto no art.
20 que é a garantia de um salário mínimo mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso com setenta anos ou mais e que comprovem
não possuir meios de prover a própria manutenção e nem de tê-la provida por sua família.
1994
Foi aprovada a Lei Nº 8.842/1994 que estabelece a Política Nacional do Idoso (PNI)(3), posteriormente regulamentada pelo Decreto Nº
1.948/96.6, e cria o Conselho Nacional do Idoso. Essa Lei tem por finalidade assegurar direitos sociais que garantam a promoção da
autonomia, a integração e a participação efetiva do idoso na sociedade, de modo a exercer sua cidadania. Estipula o limite de 60 anos e
mais, de idade, para uma pessoa ser considerada idosa(3). Como parte das estratégias e diretrizes dessa política, destaca-se a descentralização
de suas ações envolvendo estados e municípios, em parceria com entidades governamentais e não governamentais. A Lei em discussão
rege-se por determinados princípios, tais como: assegurar ao idoso todos os direitos de cidadania, com a família, a sociedade e o Estado os
responsáveis em garantir sua participação na comunidade, defender sua dignidade, bem-estar e direito à vida. O processo de envelhecimento
diz respeito à sociedade de forma geral e o idoso não deve sofrer discriminação de nenhuma natureza, bem como deve ser o principal agente
e o destinatário das transformações indicadas por essa política. E, por fim, cabe aos poderes públicos e à sociedade em geral a aplicação dessa
lei, considerando as diferenças econômicas e sociais, além das regionais.
1999
Foi implantada a Política Nacional da Saúde do Idoso pela Portaria 1.395/1999 do Ministério da Saúde (MS) que estabelece as diretrizes
essenciais que norteiam a definição ou a redefinição dos programas, planos, projetos e atividades do setor na atenção integral às pessoas em
processo de envelhecimento e à população idosa. Essas diretrizes são: a promoção do envelhecimento saudável, a prevenção de doenças, a
manutenção da capacidade funcional, a assistência às necessidades de saúde dos idosos, à reabilitação da capacidade funcional comprometida,
a capacitação de recursos humanos, o apoio ao desenvolvimento de cuidados informais, e o apoio aos estudos e pesquisas. E ainda, tem
a finalidade de assegurar aos idosos sua permanência no meio e na sociedade em que vivem desempenhando suas atividades de modo
independente(5).
2002
Foi realizada a II Assembleia Mundial sobre Envelhecimento em Madrid – Plano Internacional do Envelhecimento – que tinha o objetivo
de servir de orientação às medidas normativas sobre o envelhecimento no século XXI. Esperava-se alto impacto desse plano nas políticas e
programas dirigidos aos idosos, principalmente, nos países em desenvolvimento, como o Brasil. Dessa feita, ele foi fundamentado em três
princípios básicos: 1) participação ativa dos idosos na sociedade, no desenvolvimento, na força de trabalho e na erradicação da pobreza; 2)
promoção da saúde e bem-estar na velhice; e 3) criação de um ambiente propício e favorável ao envelhecimento(19).
2003
Foi realizada a Conferência Regional Intergovernamental sobre Envelhecimento da América Latina e Caribe, no Chile, na qual foram
elaboradas as estratégias regionais para implantar as metas e objetivos acordados em Madrid. Foi recomendado aos países que, de acordo com
suas realidades nacionais, propiciassem condições que favorecessem um envelhecimento individual e coletivo com seguridade e dignidade.
Na área da saúde, a meta geral foi oferecer acesso aos serviços de saúde integrais e adequados à necessidade do idoso, de forma a garantir
melhor qualidade de vida com manutenção da funcionalidade e da autonomia(21).
2003
No Brasil, entra em vigor a Lei nº 10.741, que aprova o Estatuto do Idoso destinado a regular os direitos assegurados aos idosos(8). Esse é um
dos principais instrumentos de direito do idoso. Sua aprovação representou um passo importante da legislação brasileira no contexto de sua
adequação às orientações do Plano de Madri.
2006
Foi realizada a I Conferência Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa, na qual foram aprovadas diversas deliberações, divididas em eixos
temáticos, que visou garantir e ampliar os direitos da pessoa idosa e construir a Rede Nacional de Proteção e Defesa da Pessoa Idosa –
RENADI(12).
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Nos últimos anos, apesar de ter havido mais discussões
sobre o processo de envelhecimento, as mudanças
intrínsecas a ele ainda não parecem claras para a sociedade
e nem para suas instituições.
Do ponto de vista da normatização legal, o envelhecimento
é protegido no Brasil. Contudo, embora haja diretrizes
a serem seguidas, mesmo com todas as discussões
já realizadas, suas implementações ainda não foram feitas
de forma completa. Cabe aos poderes públicos e à sociedade
em geral a aplicação dessa política com o respeito às
diferenças econômicas, sociais e regionais(12).
CONTEXTO SÓCIO-POLÍTICO DA
POLÍTICA PÚBLICA DE ATENÇÃO
AO IDOSO NO BRASIL
Muitas são as políticas focalizadas no idoso, porém, as
dificuldades na implementação abrangem desde a captação
precária de recursos ao frágil sistema de informação
para a análise das condições de vida e de saúde, como
também a capacitação inadequada de recursos humanos.
O processo de envelhecimento diz respeito à sociedade
de forma geral e o idoso não deve sofrer discriminações,
ele deve ser o principal agente e o destinatário das transformações
indicadas pelas políticas referentes ao idoso(20).
A seguir são apresentados alguns dos trechos das principais
regulamentações que focalizam o contexto sócio-
-político.
A Lei Orgânica da Saúde
Em seus princípios, destaca-se a preservação da autonomia,
da integridade física e moral da pessoa, da integralidade
da assistência, e da fixação de prioridades com
base na epidemiologia.
No Brasil, o direito universal e integral à saúde foi conquistado
pela sociedade na Constituição de 1988 e reafirmado
com a criação do Sistema Único de Saúde (SUS), por
meio da Lei Orgânica da Saúde nº 8.080/90(6).
O entendimento desse direito passa pelo acesso universal
e equânime aos serviços e ações de promoção, proteção
e recuperação da saúde, com garantia da integralidade da
atenção, considerando as diferentes realidades e necessidades
de saúde da população. Esses preceitos constitucionais
encontram-se reafirmados na Lei nº 8.142, de 28 de
dezembro de 1990, que dispôs sobre a participação da comunidade
na gestão do Sistema Único de Saúde e sobre as
transferências intergovernamentais de recursos financeiros
na área de saúde e as Normas Operacionais Básicas (NOB),
editadas em 1991, 1993 e 1996, que, por sua vez, regulamentam
e definem as estratégias e os movimentos táticos
que orientam a operacionalidade do Sistema.
Concomitante à regulamentação do SUS, o Brasil organiza-
se para responder às crescentes demandas de sua
população que envelhece e assegurar os direitos sociais
à pessoa idosa, ao criar condições para promover sua autonomia,
integração e participação efetiva na sociedade,
reafirmando o direito à saúde nos diversos níveis de atendimento
do SUS(3).
Na sequência de desenvolvimento da PNI surge o Plano
Integrado de Ação Governamental(13). Esse plano de ação
foi composto por nove órgãos: Ministério da Previdência e
Assistência Social; Educação e Desporto; Justiça; Cultura;
Trabalho e Emprego; Saúde; Esporte e Turismo; Planejamento,
Orçamento e Gestão; e Secretaria de Desenvolvimento
Urbano, o qual tem como finalidade nortear as
ações integradas de forma a viabilizar a implementação
da PNI. Nesse sentido, ele define as ações e as estratégias
para cada órgão setorial, negocia recursos financeiros
entre as três esferas de governo - federal, estadual e
municipal - e acompanha, controla e avalia as ações para
assegurar ao idoso todos os direitos de cidadania, com a
família, a sociedade e o Estado responsáveis em garantir
sua participação na comunidade, defender sua dignidade,
seu bem-estar e seu direito à vida. Assim, esse plano trata
de ações preventivas, curativas e promocionais, com vistas
à melhor qualidade de vida do idoso.
O Estatuto do Idoso
Em 2003, foi aprovado o Estatuto do Idoso(8) e junto
à PNI, esses documentos importantes ampliaram os conhecimentos
na área do envelhecimento e da saúde da
pessoa idosa e foram fundamentais para a afirmação de
ações dinâmicas e consistentes.
O Estatuto corrobora os princípios que nortearam as
discussões sobre os direitos humanos da pessoa idosa.
Trata-se de uma conquista para a efetivação de tais direitos,
especialmente por tentar proteger e formar uma base
para a reivindicação de atuação de todos (família, sociedade
e Estado) para o amparo e respeito aos idosos(20).
O Estatuto do Idoso veio priorizar tanto seu atendimento
de um modo geral, como também aquela clientela
que já apresenta algum grau de dependência. É com essas
ações fundamentais de prevenção secundária, de reabilitação,
de promoção da saúde, além do cuidado e do tratamento,
que é possível garantir melhor qualidade de vida
para idosos na vida em família e em sociedade.
O estatuto enfatiza a interface entre a intersetorialidade
e o direito à saúde:
• Incorpora o conceito de integralidade da atenção, ao
afirmar que “o idoso goza de todos os direitos fundamentais
inerentes à pessoa humana, sem prejuízo da
proteção integral de que trata esta Lei, assegurando-
-se lhe (...) todas as oportunidades e facilidades, para
preservação de sua saúde física e mental e seu aperfeiçoamento
moral, intelectual, espiritual e social, em
condições de liberdade e dignidade” (Art. 2).
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• É assegurada a atenção integral à saúde do idoso, por
intermédio do Sistema Único de Saúde – SUS, garantindo-
lhe o acesso universal e igualitário, em conjunto
articulado e contínuo das ações e serviços, para a prevenção,
promoção, proteção e recuperação da saúde
(Art.15).
• Coerentemente, aborda a problemática de recursos
humanos: as instituições de saúde devem atender aos
critérios mínimos para o atendimento às necessidades
do idoso, promovendo o treinamento e a capacitação
dos profissionais, assim como orientação a cuidadores
familiares e grupos de autoajuda (Art.18).
• Demanda a inserção, nos currículos dos diversos níveis
de ensino formal, de conteúdos relativos ao processo
de envelhecimento, à eliminação de preconceitos e à
valorização social dos idosos (Art. 22).
A Política Nacional de Saúde da Pessoa Idoso
A Política Nacional de Saúde da Pessoa Idosa — PNSPI(
9), instituída pela portaria 2528/GM de 19 de outubro
de 2006, busca garantir a atenção adequada e digna para
a população idosa brasileira, visando sua integração.
Nessa política estão definidas as diretrizes norteadoras
de todas as ações no setor de saúde e indicadas as responsabilidades
institucionais para o alcance da proposta.
Além disso, ela orienta o processo contínuo de avaliação
que deve acompanhar seu desenvolvimento, considerando
possíveis ajustes determinados pela prática. Sua implementação
compreende a definição e/ou readequação de
planos, programas, projetos e atividades do setor da saúde,
direta ou indiretamente relacionados com seu objeto.
A PNSPI tem por objetivo permitir um envelhecimento
saudável, o que significa preservar a sua capacidade funcional,
sua autonomia e manter o nível de qualidade de vida(9),
em consonância com os princípios e diretrizes do Sistema
Único de Saúde — SUS que direcionam medidas individuais
e coletivas em todos os níveis de atenção à saúde.
Assim, essa política define diretrizes norteadoras de
todas as ações no setor da saúde, com indicação de responsabilidades
para o alcance da proposta, a saber:
• Promoção do envelhecimento ativo e saudável;
• Atenção integral e integrada à saúde da pessoa idosa;
• Estímulo às ações intersetoriais, com vistas à integralidade
da atenção;
• Implantação de serviços de atenção domiciliar;
• Acolhimento preferencial em unidades de saúde, com
respeito ao critério de risco;
• Provimento de recursos capazes de assegurar qualidade
da atenção à saúde da pessoa idosa;
• Fortalecimento da participação social;
• Formação e educação permanente dos profissionais
de saúde do SUS na área de saúde da pessoa idosa;
• Divulgação e informação sobre a Política Nacional de
Saúde da Pessoa Idosa para profissionais de saúde,
gestores e usuários do SUS;
• Promoção de cooperação nacional e internacional das
experiências na atenção à saúde da pessoa idosa;
• Apoio ao desenvolvimento de estudos e pesquisas.
• A PNSPI também aponta estratégias para:
• Implantação da Caderneta de Saúde da Pessoa Idosa;
• Edição e distribuição do Caderno de Atenção Básica –
Envelhecimento e Saúde da Pessoa Idosa, nº 19;
• Realização do Curso de Educação à Distância em Envelhecimento
e Saúde da Pessoa Idosa – EAD;
• Elaboração do Plano Integrado de Ações de Proteção à
Pessoa Idosa SUAS-SUS;
• Edição e distribuição do Guia Prático do Cuidador;
• Criação e implantação do Plano Nacional de Formação
de Cuidadores de IDOSOS Dependentes na Rede de Escolas
Técnicas do SUS (RET-SUS);
• Publicação da portaria sobre Prevenção e Cuidado à
osteoporose e quedas (Portaria nº 3.213/GM de 20
dezembro de 2007);
• Ampliação de acesso à consulta no Programa Olhar
Brasil (Portaria n/33/SAS de 23 de janeiro de 2008);
• Fomento à pesquisa na área de Envelhecimento de
Saúde da Pessoa Idosa;
• Implementação do Programa de Internação Domiciliar;
• Fomento ao acesso e uso racional de medicamentos
(Portaria nº 2.529/GM de 19 de outubro de 2006).
Com o propósito de apresentar as diretrizes e as estratégias
e abordar as questões da Política Nacional de Saúde
do Idoso, foi possível especificar suas finalidades essenciais
propostas para o envelhecimento populacional brasileiro.
A legislação brasileira relativa aos cuidados da população
idosa, embora bastante avançada, na prática, ainda é
insipiente. Com a vigência do Estatuto do Idoso, na incessante
busca em garantir direitos dos idosos e com a ampliação
da Estratégia Saúde da Família, tornou-se pública
a presença de idosos em famílias fragilizadas, em situação
crítica de vulnerabilidade social, o que aponta para a imperiosa
readequação da PNSPI(9). No entanto, essa política
veio concretizar um passo importante para a saúde de
mais de 18 milhões de idosos no país, que correspondem
a aproximadamente 10,5% da população brasileira(22).
Não obstante, a organização da rede do SUS, é fundamental
que as diretrizes da PNSPI sejam plenamente al1500
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cançadas. Dessa maneira, torna-se imperiosa a revisão da
Portaria nº 702/GM, de 12 de abril de 2002, que cria os
mecanismos de organização e implantação de Redes Estaduais
de Assistência à Saúde do Idoso e a Portaria nº 249/
SAS, de 16 de abril de 2002, com posterior pactuação na
Comissão Intergestores Tripartite.
Cabe destacar alguns movimentos, ainda tênues, como
as experiências de gestores locais, de Estados e Municípios,
que ao organizar serviços para essa população, viabilizaram
a revisão da portaria de 1999 (PNI) que a revogou e deu
origem, em 2006, à portaria 2.528, e as diretrizes desse
processo serviram de base para um importante documento
— o Pacto pela Saúde(23), o qual foi assinado pelo Ministério
da Saúde, pelos Conselhos de Secretários Estaduais e Municipais
de Saúde (Conass e Conasems), e foi aprovado pelo
Plenário do Conselho Nacional de Saúde.
A política em questão assume o envelhecimento ativo
colocado pela Organização Mundial da Saúde – OMS, cujo
enfoque é a pessoa idosa de modo a reconhecê-la como
participante ativa e condutora de sua vida nas questões
familiares e de sua comunidade. É um processo de otimização
das oportunidades de saúde, participação e segurança,
com o objetivo de melhorar a qualidade de vida à
medida que as pessoas ficam mais velhas. Envolve políticas
públicas que promovem modos de viver mais saudáveis
e seguros em todos os ciclos de vida.
É importante destacar que aproximadamente 75% dos
idosos encontram-se vivendo de forma independente,
sem precisar de auxílio para suas atividades cotidianas.
Para essa população é fundamental manter as atividades
de promoção e de prevenção, a fim de que continue vivendo
de forma independente e autônoma, mantendo
sua cidadania(22).
Por outro lado, tem-se em torno de 20% a 25% de idosos
que já desenvolveram algum grau de dependência, e
essas pessoas precisam de um atendimento diferenciado
na saúde e em outros setores(22).
Calcula-se que em torno de 70% a 80% das pessoas
idosas são dependentes, única e exclusivamente, dos serviços
públicos de saúde, o que leva a refletir que os serviços
de saúde da rede pública precisam se adequar ao
envelhecimento populacional, principalmente no que se
refere à atenção primária(22).
Nesse sentido é que um dos principais objetivos dessa
política é a reorientação dos Serviços Públicos de Saúde
para identificar o nível de dependência desses idosos,
dando a eles um acompanhamento diferenciado em cada
situação, somado à promoção da qualidade de sua vida na
heterogeneidade e diversidade desse contexto.
CONCLUSÃO
A saúde pública que até então estava organizada para
atender às demandas da saúde materno-infantil, hoje, em
seu contexto, tem a realidade da população que envelhece
vertiginosamente, constituindo-se em uma preocupação
para si, governos e sociedade. Dessa forma, o envelhecimento
populacional é um fenômeno que traz repercussões
para as políticas sociossanitárias que precisam ser monitoradas
e revistas a cada passo de sua implementação.
Esse fenômeno nos países em desenvolvimento implica,
necessariamente, em redirecionamento das políticas
públicas, em especial aquelas voltadas para aspectos da
saúde da população que envelhece e com a minimização
dos custos nos vários setores da sociedade.
Destaca-se que essa pesquisa documental não respondeu
a alguns problemas e/ou situações contemporâneas.
Primeiro, a feminização da velhice, fator relevante cujas
políticas públicas em relação ao envelhecimento da população
brasileira precisam levar em conta e pensar na
repercussão significativa desse evento nas relações de gênero.
Segundo, foi observado que os direitos financeiros
relativos à aposentadoria estão garantidos, porém apontam
para a insuficiência de políticas públicas para o bem-
-estar do idoso em relação ao mercado de trabalho a que
ele tem retornado para complementar sua renda.
O presente estudo alerta para o fato de que não se
pode esquecer que o principal desafio é o de retomar, a
todo o momento, a luta pelos direitos sociais e humanos
do idoso, para a construção da sua cidadania, para a relatividade
das políticas para uma população que é SUS-
-dependente. Essa análise também indicou que o estado
de saúde dos idosos depende significativamente da alocação
de recursos tanto para a saúde, quanto para os outros
setores como: educação, alimentação, infraestrutura sanitária,
habitação, meio ambiente, incentivos ao trabalho,
promoções ao estilo de vida saudável na área de esporte,
cultura, lazer e justiça.
Encontrou-se que as áreas e os serviços elencados na
base legal brasileira estudada reportam ao ideal, mas a
insipiência de redes e a não oferta de alguns serviços de
cuidados a essa população, denunciam por si só “lacunas”
que deverão ser objetos de reorganização, que uma vez
superados, serão indicadores do bem-estar, da resolubilidade
dos serviços, do acesso e da integralidade da atenção
ao idoso.
A população idosa, a sociedade e os gestores nas várias
esferas de governo precisam continuamente discutir as necessidades
de saúde dos idosos nas regiões diferentes do
Brasil em relação às ofertas de serviços, com organização
e integração das redes de atenção em sistemas para a manutenção
da saúde, mas sobretudo em sua funcionalidade.
Neste sentido, modificar conceitos arraigados é um
dos desafios das políticas públicas, principalmente, em
relação à saúde do idoso. Fica evidente a necessidade de
novas tecnologias serem incorporadas de modo sistemático
e crítico, de se aprender a falar de recursos financeiros,
assim como de aproximar a saúde coletiva à saúde do ido1501
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so (gerontogeriatria). Além disso, construir uma rede de
atenção de cuidados ao idoso, e viabilizar políticas para as
demandas crescentes e emergentes em consequência do
envelhecimento da população, no Brasil, ao interconectar
os serviços de saúde aos serviços sociais.
Com base na realidade de uma crescente necessidade
de assistência e de tratamento para a população que envelhece
deve-se pensar em políticas que propiciem a saúde
durante toda vida, inclusive a promoção de uma vida
saudável, de ambientes sadios, de prevenção de doenças e
de aprimoramento de tecnologias de assistência. Incluem-
-se também os cuidados para a reabilitação e os serviços
de saúde mental que podem minimizar ao longo do tempo
os níveis de incapacidades relacionados à velhice, os quais
influenciam sobremaneira os orçamentos governamentais.
Por outro lado, as políticas de proteção social ainda se
encontram restritas à oferta de serviços e programas de
saúde pública. O Estado se apresenta como parceiro pontual,
com responsabilidades reduzidas, atribui à família a
responsabilidade maior dos cuidados desenvolvidos no
domicílio para o idoso frágil. Nesse estudo, observou-se
que inexistem políticas mais veementes referentes aos papéis
atribuídos às famílias e aos apoios que cabem a uma
rede se serviços a serem oferecidos ao idoso dependente
e aos seus familiares cuidadores, como consequência, há
o apoio e a rede de suporte ao idoso de forma informal.
O Estado deixa de ter papel preponderante na promoção,
proteção e recuperação da saúde do idoso nos três
níveis de gestão do SUS (federal, estadual e municipal),
que poderia otimizar o suporte familiar.
As diversas propostas da Política Nacional de Atenção
à Pessoa Idosa estão bem delineadas e traçadas, porém,
cabe aos gestores dos serviços governamentais — não só
de saúde — e à equipe de saúde debater as prioridades de
atenção e fomentar uma política em rede. De modo geral,
os idosos brasileiros vivem, na sua maioria, na comunidade
e a Atenção Primária à Saúde é uma estratégia importante
para diminuir a fragmentação do cuidado e aumentar a rede
de cuidados ao idoso por meio da Saúde da Família.
Entretanto, vale ressaltar que a formação da equipe
de saúde para essa área de conhecimento é urgente, em
virtude da grande demanda crescente de atenção no sistema
de saúde para a população idosa.
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Correspondência: Sônia Maria Soares
Escola de Enfermagem, Universidade Federal de Minas Gerais
Av. Professor Alfredo Balena, 190 - Bairro Santa Efigênia
CEP 30130-100 – Belo Horizonte, MG, Brasil